1. O problema

A Constituição prevê duas modalidades para as emendas individuais impositivas que alocam recursos a estados, Distrito Federal e municípios: a transferência especial e a transferência com finalidade definida (CF, art. 166-A, I e II). Na transferência especial, os recursos "pertencerão ao ente federado no ato da efetiva transferência financeira" (art. 166-A, § 2º, II).

As fontes oficiais registram baixa rastreabilidade das transferências de emendas parlamentares em geral, não só das especiais. O STF, citando o TCU, registrou que "apenas cerca de 19% permitem rastrear o percurso do recurso desde o autor da emenda até o beneficiário final (fornecedor de bens e serviços), utilizando extratos bancários" (STF, ADI 7697, decisão de 18/02/2025, item 3). Na origem, a Transparência Brasil (2024) contou, na lei orçamentária de 2024, R$ 5,9 bilhões de R$ 8,2 bilhões em emendas Pix sem detalhamento do destinatário nem da finalidade, e 0,9% dos recursos com beneficiário e ação identificados. Em auditoria em dois municípios, o TCU registrou que "a ausência de registros atualizados e detalhados das transferências especiais em seu portal de transparência representa violação ao princípio da publicidade, preconizado no art. 163-A da Constituição Federal" (Acórdão 1122/2026-Plenário, item 9.2.3). Cavalcanti (2026) reúne os problemas de transparência, rastreabilidade e controle apontados pela CGU, pelo TCU e pelo STF; Barbosa (2025) e Mascarenhas (2023) discutem a accountability dessas transferências.

A ciência política brasileira mostra por que o destino dessas verbas interessa ao eleitor. A execução das emendas individuais é usada pelo Executivo para recompensar e punir parlamentares conforme o voto (Pereira; Mueller, 2002; 2004) e funciona como moeda de troca, com viés a favor da elite parlamentar (Baião; Couto; Jucá, 2018). As emendas executadas como transferências a prefeituras são as que geram votos, sobretudo quando o prefeito é correligionário (Baião; Couto, 2017). Municípios governados por prefeitos da coalizão do presidente recebem cerca de um terço a mais de transferências discricionárias de infraestrutura em anos pré-eleitorais (Brollo; Nannicini, 2012). E a divulgação de informação verificável sobre recursos federais transferidos tem efeito: a publicação das auditorias da CGU reduziu o desempenho eleitoral de prefeitos com corrupção apontada, mais onde havia rádio local (Ferraz; Finan, 2008).